Artykuły
Nowelizacja KPA – część I

Nowelizacja KPA – część I

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (powoływana dalej jako „nowelizacja”). Ustawa ta wprowadza przede wszystkim daleko idące zmiany w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym.

 

ZMIANY W ZASADACH POSTĘPOWANIA, EUROPEJSKA WSPÓŁPRACA ADMINISTRACYJNA ORAZ ADMINISTRACYJNE KARY PIENIĘŻNE

 

Zmiany uchwalone nowelizacją obejmują zarówno modyfikacje zasad i procedur dotychczas istniejących w Kodeksie postępowania administracyjnego (powoływanym dalej jako „k.p.a.”) oraz w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również wprowadzenie instytucji zupełnie nowych lub też istniejących co prawda wcześniej w przepisach szczególnych, lecz nieuregulowanych w k.p.a.

 

OGÓLNE ZASADY POSTĘPOWANIA I WYDAWANIA ROZSTRZYGNIĘĆ

 

Nowe przepisy wprost wprowadzają do k.p.a. zasadę rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości prawnych oraz wątpliwości co do stanu faktycznego. Strona nie powinna bowiem ponosić negatywnych konsekwencji sformułowania przepisów przez ustawodawcę w sposób niejednoznaczny, zwłaszcza w sprawach dotyczących przyznania uprawnień lub nałożenia obowiązków. Nie będzie to jednak zasada bezwzględna, jako że przewidziano pewne wyjątki od jej zastosowania (np. ważny interes publiczny).

 

W zakresie prowadzenia postępowania oraz wydawania rozstrzygnięć wprowadzono również dla organu obowiązek kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wspomniane zasady bywały wcześniej stosowane w praktyce, jednak bez konkretnej podstawy prawnej, co istotnie ograniczało możliwość ich zastosowania. Nową zasadą kodeksową jest również stosowanie utrwalonej praktyki w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz nieodstępowanie od niej bez uzasadnionej przyczyny.

 

Zmiany te mają na celu ograniczenie restrykcyjności i formalizmu w stosowaniu prawa, na rzecz dążenia do partnerskiego podejścia administracji publicznej do obywateli, a także dążenie do wypracowania utrwalonych praktyk w rozstrzyganiu spraw opartych na takich samych stanach faktycznych.

 

Kolejna nowość dotyczy postępowań wszczętych na żądanie strony. Wprowadzono w nich obowiązek wskazywania przez organ – już na etapie informowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a zatem przed wydaniem decyzji w sprawie – o niespełnieniu przez stronę zależnych od niej przesłanek, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tej regulacji jest dodatkowe uświadomienie stronie wadliwości czy też braków w złożonych przez nią dokumentach lub dokonanych czynnościach, tak aby miała ona możliwość dokonania stosownych korekt czy uzupełnień. Ma to pozwolić na ograniczenie decyzji negatywnie rozpatrujących żądanie strony, a tym samym również ograniczenie liczby wnoszonych środków zaskarżenia.  

 

Istotną zmianą jest również wprowadzenie w k.p.a. ograniczenia w zasadzie dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Co prawda już wcześniej wyjątkiem od tej zasady było w niektórych przypadkach zastąpienie odwołania (wnoszonego do organu wyższego stopnia) wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (składanym do tego samego organu, który wydał już rozstrzygnięcie), jednak znowelizowany przepis nie tylko uwzględnia takie przypadki szczególne, lecz ponadto wprowadza możliwość całkowitej rezygnacji z zaskarżalności w trybie administracyjnym aktów wskazanych w przepisach szczególnych.

 

SOBOTA A UPŁYW TERMINU

 

W kwestii upływu terminu, przypadającego na sobotę, istniała dotąd niespójność pomiędzy przepisami k.p.a. a orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Obowiązujące przepisy przewidywały bowiem przesunięcie skutku upływu terminu na najbliższy dzień roboczy jedynie w sytuacji, w której termin ten upływał w dzień ustawowo wolny od pracy. W świetle obowiązujących przepisów takim dniem nie jest jednak sobota. Pomimo tego, Naczelny Sąd Administracyjny uznawał, iż sobotę należy zrównać w tym zakresie z dniem ustawowo wolnym od pracy. Aktualnie nowe brzmienie art. 57 § 4 k.p.a. wprost wskazuje, iż w przypadku, gdy koniec terminu do dokonania czynności przypada na sobotę (lub dzień ustawowo wolny od pracy), termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą.

 

EUROPEJSKA WSPÓŁPRACA ADMINISTRACYJNA

 

W nowym Dziale VIIIa k.p.a. wprowadzono zasady europejskiej współpracy administracyjnej, polegającej na udzielaniu pomocy organom innych państw członkowskich oraz organom administracji Unii Europejskiej, w sytuacjach, w których stanowią tak przepisy prawa UE. Źródłem tej regulacji są właśnie przepisy unijne, nakładające obowiązek współdziałania organów administracji publicznej państw członkowskich oraz organów administracji unijnej.

 

Europejska współpraca administracyjna dotyczyć ma czynności organu administracji wykonywanych w ramach postępowań podlegających k.p.a., przede wszystkim w sprawach indywidualnych. Nowo wprowadzone przepisy obejmują normy zbliżone do przepisów o międzynarodowej pomocy prawnej w sądowej procedurze cywilnej i karnej.

 

ADMINISTRACYJNE KARY PIENIĘŻNE

 

Po raz pierwszy do k.p.a. wprowadzono również regulacje dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, które dotychczas także zawarte były wyłącznie w ustawach szczególnych. Przepisy tych ustaw ograniczały się często do określenia przesłanek nałożenia oraz wysokości kar pieniężnych, co niejednokrotnie powodowało nadmierny automatyzm ich nakładania przez organy. W każdym bowiem przypadku, w którym stwierdzone zostały podstawy do nałożenia kary, organy były zobowiązane do nałożenia kary i nie miały w tym zakresie tzw. luzu decyzyjnego, nie tylko w zakresie samego nałożenia kary, ale często także w zakresie jej wysokości. Bez wpływu na obowiązek nałożenia kary pozostawały okoliczności takie jak np. stopień zawinienia, waga naruszenia czy też warunki osobiste strony, w tym jej sytuacja finansowa. Liczne wątpliwości interpretacyjne oraz rozbieżności w orzecznictwie wywoływały przy tym zagadnienia związane z przedawnieniem naruszenia prawa, a także z możliwością umorzenia kary czy też rozłożenia jej na raty.

 

Wprowadzony nowelizacją Dział IVa k.p.a. zawiera znaczne złagodzenie dotychczasowego rygoryzmu w nakładaniu kar, przyznając organom uprawnienie do indywidualnej oceny szeregu okoliczności związanych z dokonanym naruszeniem prawa oraz wpływu tych okoliczności m.in. na zasadność nałożenia oraz wymiar kary administracyjnej. Pod uwagę będą teraz brane kryteria takie jak np. waga i okoliczności naruszenia prawa, stopień przyczynienia się strony, wysokość korzyści, którą strona osiągnęła lub straty, której uniknęła, a w przypadku osoby fizycznej również warunki osobiste. W przypadku spełnienia określonych ustawowo przesłanek, organ będzie mógł nawet odstąpić od nałożenia kary. Co więcej, już po nałożeniu kary, w uzasadnionych przypadkach organ będzie mógł rozłożyć karę na raty, odroczyć termin jej wykonania, a także umorzyć w całości lub w części samą karę lub odsetki za zwłokę.

 

Ponadto uregulowane zostało również przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz jej egzekucji.

 

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (powoływana dalej jako „nowelizacja”). Ustawa ta wprowadza przede wszystkim daleko idące zmiany w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym.

 

ZMIANY W ZASADACH POSTĘPOWANIA, EUROPEJSKA WSPÓŁPRACA ADMINISTRACYJNA ORAZ ADMINISTRACYJNE KARY PIENIĘŻNE

 

Zmiany uchwalone nowelizacją obejmują zarówno modyfikacje zasad i procedur dotychczas istniejących w Kodeksie postępowania administracyjnego (powoływanym dalej jako „k.p.a.”) oraz w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również wprowadzenie instytucji zupełnie nowych lub też istniejących co prawda wcześniej w przepisach szczególnych, lecz nieuregulowanych w k.p.a.

 

OGÓLNE ZASADY POSTĘPOWANIA I WYDAWANIA ROZSTRZYGNIĘĆ

 

Nowe przepisy wprost wprowadzają do k.p.a. zasadę rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości prawnych oraz wątpliwości co do stanu faktycznego. Strona nie powinna bowiem ponosić negatywnych konsekwencji sformułowania przepisów przez ustawodawcę w sposób niejednoznaczny, zwłaszcza w sprawach dotyczących przyznania uprawnień lub nałożenia obowiązków. Nie będzie to jednak zasada bezwzględna, jako że przewidziano pewne wyjątki od jej zastosowania (np. ważny interes publiczny).

 

W zakresie prowadzenia postępowania oraz wydawania rozstrzygnięć wprowadzono również dla organu obowiązek kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wspomniane zasady bywały wcześniej stosowane w praktyce, jednak bez konkretnej podstawy prawnej, co istotnie ograniczało możliwość ich zastosowania. Nową zasadą kodeksową jest również stosowanie utrwalonej praktyki w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz nieodstępowanie od niej bez uzasadnionej przyczyny.

 

Zmiany te mają na celu ograniczenie restrykcyjności i formalizmu w stosowaniu prawa, na rzecz dążenia do partnerskiego podejścia administracji publicznej do obywateli, a także dążenie do wypracowania utrwalonych praktyk w rozstrzyganiu spraw opartych na takich samych stanach faktycznych.

 

Kolejna nowość dotyczy postępowań wszczętych na żądanie strony. Wprowadzono w nich obowiązek wskazywania przez organ – już na etapie informowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a zatem przed wydaniem decyzji w sprawie – o niespełnieniu przez stronę zależnych od niej przesłanek, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tej regulacji jest dodatkowe uświadomienie stronie wadliwości czy też braków w złożonych przez nią dokumentach lub dokonanych czynnościach, tak aby miała ona możliwość dokonania stosownych korekt czy uzupełnień. Ma to pozwolić na ograniczenie decyzji negatywnie rozpatrujących żądanie strony, a tym samym również ograniczenie liczby wnoszonych środków zaskarżenia.  

 

Istotną zmianą jest również wprowadzenie w k.p.a. ograniczenia w zasadzie dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Co prawda już wcześniej wyjątkiem od tej zasady było w niektórych przypadkach zastąpienie odwołania (wnoszonego do organu wyższego stopnia) wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (składanym do tego samego organu, który wydał już rozstrzygnięcie), jednak znowelizowany przepis nie tylko uwzględnia takie przypadki szczególne, lecz ponadto wprowadza możliwość całkowitej rezygnacji z zaskarżalności w trybie administracyjnym aktów wskazanych w przepisach szczególnych.

 

SOBOTA A UPŁYW TERMINU

 

W kwestii upływu terminu, przypadającego na sobotę, istniała dotąd niespójność pomiędzy przepisami k.p.a. a orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Obowiązujące przepisy przewidywały bowiem przesunięcie skutku upływu terminu na najbliższy dzień roboczy jedynie w sytuacji, w której termin ten upływał w dzień ustawowo wolny od pracy. W świetle obowiązujących przepisów takim dniem nie jest jednak sobota. Pomimo tego, Naczelny Sąd Administracyjny uznawał, iż sobotę należy zrównać w tym zakresie z dniem ustawowo wolnym od pracy. Aktualnie nowe brzmienie art. 57 § 4 k.p.a. wprost wskazuje, iż w przypadku, gdy koniec terminu do dokonania czynności przypada na sobotę (lub dzień ustawowo wolny od pracy), termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą.

 

EUROPEJSKA WSPÓŁPRACA ADMINISTRACYJNA

 

W nowym Dziale VIIIa k.p.a. wprowadzono zasady europejskiej współpracy administracyjnej, polegającej na udzielaniu pomocy organom innych państw członkowskich oraz organom administracji Unii Europejskiej, w sytuacjach, w których stanowią tak przepisy prawa UE. Źródłem tej regulacji są właśnie przepisy unijne, nakładające obowiązek współdziałania organów administracji publicznej państw członkowskich oraz organów administracji unijnej.

 

Europejska współpraca administracyjna dotyczyć ma czynności organu administracji wykonywanych w ramach postępowań podlegających k.p.a., przede wszystkim w sprawach indywidualnych. Nowo wprowadzone przepisy obejmują normy zbliżone do przepisów o międzynarodowej pomocy prawnej w sądowej procedurze cywilnej i karnej.

 

ADMINISTRACYJNE KARY PIENIĘŻNE

 

Po raz pierwszy do k.p.a. wprowadzono również regulacje dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, które dotychczas także zawarte były wyłącznie w ustawach szczególnych. Przepisy tych ustaw ograniczały się często do określenia przesłanek nałożenia oraz wysokości kar pieniężnych, co niejednokrotnie powodowało nadmierny automatyzm ich nakładania przez organy. W każdym bowiem przypadku, w którym stwierdzone zostały podstawy do nałożenia kary, organy były zobowiązane do nałożenia kary i nie miały w tym zakresie tzw. luzu decyzyjnego, nie tylko w zakresie samego nałożenia kary, ale często także w zakresie jej wysokości. Bez wpływu na obowiązek nałożenia kary pozostawały okoliczności takie jak np. stopień zawinienia, waga naruszenia czy też warunki osobiste strony, w tym jej sytuacja finansowa. Liczne wątpliwości interpretacyjne oraz rozbieżności w orzecznictwie wywoływały przy tym zagadnienia związane z przedawnieniem naruszenia prawa, a także z możliwością umorzenia kary czy też rozłożenia jej na raty.

 

Wprowadzony nowelizacją Dział IVa k.p.a. zawiera znaczne złagodzenie dotychczasowego rygoryzmu w nakładaniu kar, przyznając organom uprawnienie do indywidualnej oceny szeregu okoliczności związanych z dokonanym naruszeniem prawa oraz wpływu tych okoliczności m.in. na zasadność nałożenia oraz wymiar kary administracyjnej. Pod uwagę będą teraz brane kryteria takie jak np. waga i okoliczności naruszenia prawa, stopień przyczynienia się strony, wysokość korzyści, którą strona osiągnęła lub straty, której uniknęła, a w przypadku osoby fizycznej również warunki osobiste. W przypadku spełnienia określonych ustawowo przesłanek, organ będzie mógł nawet odstąpić od nałożenia kary. Co więcej, już po nałożeniu kary, w uzasadnionych przypadkach organ będzie mógł rozłożyć karę na raty, odroczyć termin jej wykonania, a także umorzyć w całości lub w części samą karę lub odsetki za zwłokę.

 

Ponadto uregulowane zostało również przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz jej egzekucji.