Artykuły
Zmiany w Prawie budowlanym – abolicja samowoli budowlanych

Zmiany w Prawie budowlanym – abolicja samowoli budowlanych

Pomimo obowiązujących od dziesiątek lat wymogów w zakresie legalności prowadzenia robót budowlanych, a także pomimo możliwości ich późniejszej legalizacji, nadal istnieje w Polsce ogromna ilość tzw. samowoli budowlanych. Czy nowelizacja Prawa budowlanego wpłynie pozytywnie na uporządkowanie takich spraw?

29.04.2019

 

 

Dotychczasowe przepisy

 

Postępowania ws. różnego rodzaju samowoli budowlanych stanowią istotną część postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego. Na ogół są to jednak postępowania wszczęte na skutek donosów osób trzecich lub ujawnione przez same organy nadzoru, rzadko zdarzają się natomiast przypadki, w których sam inwestor/właściciel występuje z wnioskiem o dokonanie następczej legalizacji. Często są to sprawy dotyczące inwestycji zrealizowanych przed wielu laty (nawet przed wejściem w życie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane[1]). Większość z takich spraw dotyczy budynków mieszkalnych jednorodzinnych i obiektów gospodarczych, choć niejednokrotnie dotyczą one również innych obiektów, w tym nawet hoteli, magazynów czy budynków przemysłowych. W tym zakresie obowiązujące dotąd przepisy nie przewidują bowiem żadnej cezury czasowej, odmienna może być jedynie procedura, która znajduje zastosowanie w danej sprawie. Niejednokrotnie aktualnymi właścicielami nieruchomości nie są już pierwotni inwestorzy, lecz nowe osoby – spadkobiercy inwestora lub nabywcy nieruchomości z rynku wtórnego. Oni sami często są zaskoczeni ujawnieniem samowoli budowlanej, której dopuścił się inwestor (np. członek rodziny). Często nawet sam inwestor jest zaskoczony, że na realizację danych robót budowlanych – których zakres czy też waga wydają mu się niewielkie – należało uzyskać pozwolenie na budowę lub dokonać uprzedniego zgłoszenia.

 

Stwierdzenie samowoli budowlanej przez organ nadzoru budowlanego powoduje jednak konieczność wszczęcia postępowania legalizacyjnego. W najlepszym wypadku może się ono zakończyć – przy spełnieniu szeregu warunków – legalizacją samowoli, co jednak często wymaga uiszczenia bardzo wysokiej opłaty legalizacyjnej. W najgorszym przypadku wydany może zostać nakaz rozbiórki obiektu.

 

 

Nowa legalizacja na uproszczonych zasadach

 

Opublikowany projekt ustawy nowelizacji Prawa budowlanego[2] przewiduje kolejne zmiany w Prawie budowlanym, które po raz kolejny mogą niekorzystnie wpłynąć na jego czytelność. Nadal bowiem – pomimo wielokrotnych zapowiedzi – nie została uchwalona nowa ustawa, a  ta obowiązująca od 1995 r. zmieniana była już około 100 razy.

 

Projektowana nowelizacja wprowadza m.in. odrębną możliwość dobrowolnej legalizacji samowoli przez właściciela lub zarządcę dla obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia (albo pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia), których budowa została zakończona co najmniej 20 lat wcześniej. Zgodnie z projektem, taka legalizacja będzie mogła być dokonana na uproszczonych zasadach, tj. m.in. bez konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej oraz bez konieczności przedłożenia projektu budowlanego, a także zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub – w przypadku braku obowiązującego planu – decyzji o warunkach zabudowy).

 

Zamiast tego konieczne będzie złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy, zawierającego imię i nazwisko lub nazwę właściciela obiektu budowlanego, adres obiektu, kategorię obiektu i dotychczasowy lub zamierzony sposób użytkowania oraz datę zakończenia budowy. Do zawiadomienia przy tym należy załączyć:

 – oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

 – oświadczenie, że od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat,

 – geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego,

 – ekspertyzę techniczną, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane potwierdzającą, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi i pozwala na jego bezpieczne użytkowanie zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

 

Taka uproszczona procedura będzie mogła jednak znaleźć zastosowanie pod warunkiem, że do chwili złożenia ww. zawiadomienia nie zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie budowy danego obiektu.

 

W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zawiadomieniu, organ nadzoru budowlanego wydać ma postanowienie o obowiązku uzupełnienia braków w określonym terminie. Ich nieuzupełnienie bądź też stwierdzenie przez organ niespełnienia wymaganych warunków skutkować mają wniesieniem przez organ sprzeciwu. Sprzeciw wydany zostanie również w sytuacji, gdy z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynikać będzie, że stan techniczny obiektu budowlanego stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i/lub nie pozwala na jego bezpieczne użytkowanie zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

 

W przypadku niewniesienia przez organ sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. zawiadomienia o zakończeniu budowy, nastąpić ma „automatyczna” legalizacja budowy. Równocześnie powstać ma uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego objętego zawiadomieniem.

 

 

Uporządkowanie czy przyzwolenie na naruszanie prawa?

 

Zdania na temat projektowanych zmian są podzielone. Z jednej strony nasuwa się zarzut, iż powyższa nowelizacja stanowi de facto usankcjonowanie naruszenia prawa, jakim jest dokonanie samowoli budowlanej. Wątpliwości może również budzić arbitralność i zasadność wyznaczenia granicy czasu istnienia samowoli – 20 lat od zakończenia budowy – jako kryterium przesądzającego o możliwości skorzystania z uproszczonej procedury, w tym w szczególności braku obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej (dotąd procedura niewymagająca opłaty legalizacyjnej obejmowała jedynie samowole dokonane przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, tj. przed 1 stycznia 1995 r). Kontrowersyjny jest również brak wymogu zgodności budowy z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

 

Z drugiej strony, zważyć należy, że postępowania prowadzone w takich sprawach przez organy nadzoru budowlanego są bardzo liczne i – jak już wyżej wspomniano – często dotyczą obiektów, które istnieją i są bez przeszkód użytkowane od wielu lat.  Wielokrotnie odpowiedzialność z tego tytułu ponoszą np. spadkobiercy inwestora, którzy nie tylko sami nie dopuścili się samowoli, ale nawet nie mieli wiedzy o jej dokonaniu. Mimo tego, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, samowola budowlana nie przedawnia się.

 

Wydaje się zatem, że kierunek projektowanych zmian jest słuszny – zmierzają one bowiem do odcięcia części spraw przysłowiową grubą kreską i uporządkowania stanu prawnego wielu nieruchomości oraz ograniczenia ilości wydawanych nakazów rozbiórki. Niewątpliwie pozostaje to w interesie właścicieli takich nieruchomości, a także służy zapewnieniu pewności obrotu. Co więcej, może to również pozytywnie wpłynąć na ograniczenie postępowań prowadzonych według dotychczasowych zasad przez organy nadzoru budowlanego, których nadmierne obłożenie tego typu sprawami niewątpliwie negatywnie wpływa na terminy rozpatrywania zarówno tych, jak i innych spraw.

 

Praktyka pokaże jednak – o ile nowelizacja zostanie przyjęta w tym kształcie – na ile zmiany te okażą się efektywne, tj. w jakiej skali osoby zainteresowane rzeczywiście skorzystają z nowej możliwości legalizacji, która – choć uproszczona – nadal wymagać będzie nie tylko podjęcia inicjatywy przez właściciela lub zarządcę obiektu i dopełnienia formalności, ale także pokrycia kosztów ekspertyzy technicznej i geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Doświadczenie pokazuje bowiem, że pozorne uproszczenia nie zawsze okazują się dobrze funkcjonować w praktyce, czego przykładem może być m.in. niewielka ilość budynków mieszkalnych jednorodzinnych, realizowanych na podstawie zgłoszenia, która to możliwość wprowadzona została w określonych przypadkach od 28 czerwca 2015 r.

 

 

Kancelaria DSK reprezentuje Klientów w sprawach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych, a także w innych sprawach związanych z inwestycjami budowlanymi.

 

_____

 

[1] ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej „Prawo budowlane” aktualny t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.).

[2] projekt z dnia 8 kwietnia 2019 r. ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, dostępny na stornie Rządowego Centrum Legislacji pod adresem: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12321551/katalog/12583595#12583595

 

Pomimo obowiązujących od dziesiątek lat wymogów w zakresie legalności prowadzenia robót budowlanych, a także pomimo możliwości ich późniejszej legalizacji, nadal istnieje w Polsce ogromna ilość tzw. samowoli budowlanych. Czy nowelizacja Prawa budowlanego wpłynie pozytywnie na uporządkowanie takich spraw?

29.04.2019

 

 

Dotychczasowe przepisy

 

Postępowania ws. różnego rodzaju samowoli budowlanych stanowią istotną część postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego. Na ogół są to jednak postępowania wszczęte na skutek donosów osób trzecich lub ujawnione przez same organy nadzoru, rzadko zdarzają się natomiast przypadki, w których sam inwestor/właściciel występuje z wnioskiem o dokonanie następczej legalizacji. Często są to sprawy dotyczące inwestycji zrealizowanych przed wielu laty (nawet przed wejściem w życie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane[1]). Większość z takich spraw dotyczy budynków mieszkalnych jednorodzinnych i obiektów gospodarczych, choć niejednokrotnie dotyczą one również innych obiektów, w tym nawet hoteli, magazynów czy budynków przemysłowych. W tym zakresie obowiązujące dotąd przepisy nie przewidują bowiem żadnej cezury czasowej, odmienna może być jedynie procedura, która znajduje zastosowanie w danej sprawie. Niejednokrotnie aktualnymi właścicielami nieruchomości nie są już pierwotni inwestorzy, lecz nowe osoby – spadkobiercy inwestora lub nabywcy nieruchomości z rynku wtórnego. Oni sami często są zaskoczeni ujawnieniem samowoli budowlanej, której dopuścił się inwestor (np. członek rodziny). Często nawet sam inwestor jest zaskoczony, że na realizację danych robót budowlanych – których zakres czy też waga wydają mu się niewielkie – należało uzyskać pozwolenie na budowę lub dokonać uprzedniego zgłoszenia.

 

Stwierdzenie samowoli budowlanej przez organ nadzoru budowlanego powoduje jednak konieczność wszczęcia postępowania legalizacyjnego. W najlepszym wypadku może się ono zakończyć – przy spełnieniu szeregu warunków – legalizacją samowoli, co jednak często wymaga uiszczenia bardzo wysokiej opłaty legalizacyjnej. W najgorszym przypadku wydany może zostać nakaz rozbiórki obiektu.

 

 

Nowa legalizacja na uproszczonych zasadach

 

Opublikowany projekt ustawy nowelizacji Prawa budowlanego[2] przewiduje kolejne zmiany w Prawie budowlanym, które po raz kolejny mogą niekorzystnie wpłynąć na jego czytelność. Nadal bowiem – pomimo wielokrotnych zapowiedzi – nie została uchwalona nowa ustawa, a  ta obowiązująca od 1995 r. zmieniana była już około 100 razy.

 

Projektowana nowelizacja wprowadza m.in. odrębną możliwość dobrowolnej legalizacji samowoli przez właściciela lub zarządcę dla obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia (albo pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia), których budowa została zakończona co najmniej 20 lat wcześniej. Zgodnie z projektem, taka legalizacja będzie mogła być dokonana na uproszczonych zasadach, tj. m.in. bez konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej oraz bez konieczności przedłożenia projektu budowlanego, a także zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub – w przypadku braku obowiązującego planu – decyzji o warunkach zabudowy).

 

Zamiast tego konieczne będzie złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy, zawierającego imię i nazwisko lub nazwę właściciela obiektu budowlanego, adres obiektu, kategorię obiektu i dotychczasowy lub zamierzony sposób użytkowania oraz datę zakończenia budowy. Do zawiadomienia przy tym należy załączyć:

 – oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

 – oświadczenie, że od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat,

 – geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego,

 – ekspertyzę techniczną, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane potwierdzającą, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi i pozwala na jego bezpieczne użytkowanie zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

 

Taka uproszczona procedura będzie mogła jednak znaleźć zastosowanie pod warunkiem, że do chwili złożenia ww. zawiadomienia nie zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie budowy danego obiektu.

 

W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zawiadomieniu, organ nadzoru budowlanego wydać ma postanowienie o obowiązku uzupełnienia braków w określonym terminie. Ich nieuzupełnienie bądź też stwierdzenie przez organ niespełnienia wymaganych warunków skutkować mają wniesieniem przez organ sprzeciwu. Sprzeciw wydany zostanie również w sytuacji, gdy z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynikać będzie, że stan techniczny obiektu budowlanego stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i/lub nie pozwala na jego bezpieczne użytkowanie zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

 

W przypadku niewniesienia przez organ sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. zawiadomienia o zakończeniu budowy, nastąpić ma „automatyczna” legalizacja budowy. Równocześnie powstać ma uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego objętego zawiadomieniem.

 

 

Uporządkowanie czy przyzwolenie na naruszanie prawa?

 

Zdania na temat projektowanych zmian są podzielone. Z jednej strony nasuwa się zarzut, iż powyższa nowelizacja stanowi de facto usankcjonowanie naruszenia prawa, jakim jest dokonanie samowoli budowlanej. Wątpliwości może również budzić arbitralność i zasadność wyznaczenia granicy czasu istnienia samowoli – 20 lat od zakończenia budowy – jako kryterium przesądzającego o możliwości skorzystania z uproszczonej procedury, w tym w szczególności braku obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej (dotąd procedura niewymagająca opłaty legalizacyjnej obejmowała jedynie samowole dokonane przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, tj. przed 1 stycznia 1995 r). Kontrowersyjny jest również brak wymogu zgodności budowy z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

 

Z drugiej strony, zważyć należy, że postępowania prowadzone w takich sprawach przez organy nadzoru budowlanego są bardzo liczne i – jak już wyżej wspomniano – często dotyczą obiektów, które istnieją i są bez przeszkód użytkowane od wielu lat.  Wielokrotnie odpowiedzialność z tego tytułu ponoszą np. spadkobiercy inwestora, którzy nie tylko sami nie dopuścili się samowoli, ale nawet nie mieli wiedzy o jej dokonaniu. Mimo tego, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, samowola budowlana nie przedawnia się.

 

Wydaje się zatem, że kierunek projektowanych zmian jest słuszny – zmierzają one bowiem do odcięcia części spraw przysłowiową grubą kreską i uporządkowania stanu prawnego wielu nieruchomości oraz ograniczenia ilości wydawanych nakazów rozbiórki. Niewątpliwie pozostaje to w interesie właścicieli takich nieruchomości, a także służy zapewnieniu pewności obrotu. Co więcej, może to również pozytywnie wpłynąć na ograniczenie postępowań prowadzonych według dotychczasowych zasad przez organy nadzoru budowlanego, których nadmierne obłożenie tego typu sprawami niewątpliwie negatywnie wpływa na terminy rozpatrywania zarówno tych, jak i innych spraw.

 

Praktyka pokaże jednak – o ile nowelizacja zostanie przyjęta w tym kształcie – na ile zmiany te okażą się efektywne, tj. w jakiej skali osoby zainteresowane rzeczywiście skorzystają z nowej możliwości legalizacji, która – choć uproszczona – nadal wymagać będzie nie tylko podjęcia inicjatywy przez właściciela lub zarządcę obiektu i dopełnienia formalności, ale także pokrycia kosztów ekspertyzy technicznej i geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Doświadczenie pokazuje bowiem, że pozorne uproszczenia nie zawsze okazują się dobrze funkcjonować w praktyce, czego przykładem może być m.in. niewielka ilość budynków mieszkalnych jednorodzinnych, realizowanych na podstawie zgłoszenia, która to możliwość wprowadzona została w określonych przypadkach od 28 czerwca 2015 r.

 

 

Kancelaria DSK reprezentuje Klientów w sprawach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych, a także w innych sprawach związanych z inwestycjami budowlanymi.

 

_____

 

[1] ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej „Prawo budowlane” aktualny t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.).

[2] projekt z dnia 8 kwietnia 2019 r. ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, dostępny na stornie Rządowego Centrum Legislacji pod adresem: https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12321551/katalog/12583595#12583595