Artykuły
Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wykonania robót budowlanych na terenie nieobjętym planem miejscowym

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wykonania robót budowlanych na terenie nieobjętym planem miejscowym

Sposób użytkowania obiektu budowlanego nie jest sytuacją niezmienną. Niejednokrotnie kwestie życiowe właściciela lub przyczyny czysto ekonomiczne powodują, że chce on zmienić sposób użytkowania całego obiektu budowlanego albo jego części. Często wdrożenie takiej decyzji nie wymaga wykonania żadnych robót budowlanych, a zmienia się jedynie faktyczne, gospodarcze przeznaczenie budynku. Niniejsze opracowanie dotyczy uchwycenia czym jest zmiana sposobu użytkowania (tj. kiedy w ujęciu prawnym następuje zmiana sposobu użytkowania) w specyficznej, ale dość częstej w warunkach polskich sytuacji – gdy na potrzeby takiej zmiany nie następuje wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych a obiekt znajduje się na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Czym w rozumieniu Prawa budowlanego jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego?

 

Ustawa – Prawo budowlane1 w obecnym kształcie nie definiuje pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako zmiany funkcji gospodarczej (np. z mieszkalnej na biurową, z biurowej na magazynową, z mieszkalnej na prowadzenie przedszkola), lecz w art. 71 ust. 1 definiuje zmianę sposobu użytkowania jako „podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń”.

 

Jest to definicja otwarta, bo ustawodawca posłużył się wyrażeniem „w szczególności”, tzn. iż za zmianę sposobu użytkowania mogą być uznane także inne zmiany, które wprost nie są objęte wskazaną definicją, lecz do zdefiniowanych zmian są jedynie podobne.

 

W konkretnym przypadku, zmiana sposobu użytkowania nie musi następować jednocześnie z koniecznością wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. Taki wniosek można wyprowadzić m.in. z brzmienia art. 71 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane, który rozróżnia sytuację zmiany sposobu użytkowania wymagającej wykonania robót budowlanych, od takiej która takich robót nie wymaga.

 

Nie jest możliwa abstrakcyjna ocena prawna, czy zmiana funkcji gospodarczej w potocznym znaczeniu tego słowa (np. z biura na szkołę, z warsztatu na sklep itd.) będzie zmianą w rozumieniu Prawa budowlanego, bowiem należy badać zmianę czynników opisanych w przytoczonej powyżej definicji.

 

Co więcej, w orzecznictwie przyjęto, że zmianą sposobu użytkowania może być nawet zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego2.

 

Za stan bazowy (wyjściowy) do zmiany należy uznać sposób użytkowania tego obiektu określony w pozwoleniu na budowę lub wcześniejszym zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania, do którego organ nie wniósł sprzeciwu3.

 

Zamiar zmiany sposobu użytkowania obiektu wymaga uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Całościowy opis tej procedury nie jest przedmiotem niniejszego opracowania, lecz szczegółowe zagadnienie związane ze zmianą sposobu użytkowania bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sytuacja taka jest dość powszechna, bowiem duża cześć obszaru Polski nie jest objęta planami miejscowymi, a często w tym samym budynku można prowadzić różną rodzajowo działalność, bez konieczności dokonywania adaptacji, które mogłyby zostać uznane za roboty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego.

 

 

Co z decyzją o warunkach zabudowy, gdy zmiana sposobu użytkowania nie wymaga robót budowlanych a obiekt nie znajduje się na terenie objętym mpzp

 

Procedurę zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania określa art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Poza innymi załącznikami, cytowany przepis wymaga załączenia do zgłoszenia: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

 

Czy jednak zawsze konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy obiekt znajduje się na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego?

 

Ustawa – Prawo budowlane nie definiuje cech merytorycznych decyzji o warunkach zabudowy jaka ma być załączona do zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania i nie określa ewentualnych wyjątków od tego obowiązku.

 

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymprzewiduje natomiast wydanie odrębnej decyzji o warunkach zabudowy „na zmianę sposobu użytkowania”. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 (dot. decyzji lokalizacyjnych inwestycji celu publicznego – uwaga własna TW) i art. 86 (dot. stare plany miejscowe – uwaga własna TW), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z ostatnią częścią cytowanego przepisu, przepis art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się odpowiednio.

 

Przepis art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowany odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie opisanego powyżej odesłania, określa kiedy nie jest wymagane wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (tu: decyzji o warunkach zabudowy). Zgodnie z tym przepisem, nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (a tym samym odpowiednio także decyzji o warunkach zabudowy) roboty budowlane:

polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę.

 

W analizowanej tu sytuacji, punkt 1) nie znalazłby zastosowania, bowiem opracowanie dotyczy przecież zmiany sposobu użytkowania. Jednak brak obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy także sytuacji, gdy roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę (sporne jest jedynie czy ten wyjątek dotyczy robót objętych zgłoszeniem robót).

 

Natomiast w niniejszej sprawie przyjęto założenie, iż żadne roboty budowlane nie będą w ogóle wykonywane (ani takie, które wymagają pozwolenia na budowę, ani takie które wymagałyby zgłoszenia).

 

Przedstawiony tu problem prawny był przedmiotem analizy w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mimo niejasnych językowo odesłań, sądy stanęły na stanowisku, iż w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu, która nie wymaga wykonania żadnych robót budowlanych, na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy5.

 

Sądy administracyjne wskazały wprost, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, związana ze zmianą funkcji bez wykonania robót budowlanych nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazana norma (tj. nakazująca uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby zmiany sposobu użytkowania) dotyczy bowiem robót budowlanych, a zatem istnieją podstawy do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych.

 

 

Podsumowanie

 

Obecnie uznać należy za dominujące stanowisko, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która nie wymaga wykonania żadnych robót budowlanych, nie wymaga również uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

 

Stanowisko, takie należy w pełni podzielić. W przypadku niewykonywania robót budowlanych w związku z procedurą zmiany sposobu użytkowania, to organ oceniający zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowanie dysponuje samodzielnością w ocenie zgodności nowego sposobu użytkowania z zasadami ładu przestrzennego.

 

Taka wykładnia stanowi znaczne ułatwienie dla inwestorów, w szczególności znacznie przyspiesza procedurę zmiany sposobu użytkowania w sytuacjach najprostszych, gdy następuje jednak zmiana sposobu użytkowania, ale nie wymaga ona wykonania żadnych prac adaptacyjnych stanowiących roboty budowlane.

 

O procedurach budowlanych pisaliśmy także tutaj: http://dsklegal.pl/artykuly/przystapienie-do-uzytkowania-obiektu-budowlanego/.

 

 

 

 

1 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, Dz. U. z 2018 roku, poz. 1202 z późn. zmianami.

2 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 476/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

3 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 roku, sygn. akt II OSK 306/06, SIP LEX 339645.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2017 roku, poz. 1073 z późn. zmianami.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2013 roku, sygn. akt II SA/Kr 1057/13, SIP LEX 1398352; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 września 2010 roku, sygn. akt IV SA/Po 226/10, SIP LEX 758454, wyrok Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 roku, sygn. akt II SA/Gl 1000/07, SIP LEX 548881, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 roku, sygn. akt II SA/Wa 1841/06, SIP LEX 308033, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 roku, sygn. akt II OSK 1802/08, SIP LEX 589044.

Sposób użytkowania obiektu budowlanego nie jest sytuacją niezmienną. Niejednokrotnie kwestie życiowe właściciela lub przyczyny czysto ekonomiczne powodują, że chce on zmienić sposób użytkowania całego obiektu budowlanego albo jego części. Często wdrożenie takiej decyzji nie wymaga wykonania żadnych robót budowlanych, a zmienia się jedynie faktyczne, gospodarcze przeznaczenie budynku. Niniejsze opracowanie dotyczy uchwycenia czym jest zmiana sposobu użytkowania (tj. kiedy w ujęciu prawnym następuje zmiana sposobu użytkowania) w specyficznej, ale dość częstej w warunkach polskich sytuacji – gdy na potrzeby takiej zmiany nie następuje wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych a obiekt znajduje się na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Czym w rozumieniu Prawa budowlanego jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego?

 

Ustawa – Prawo budowlane1 w obecnym kształcie nie definiuje pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako zmiany funkcji gospodarczej (np. z mieszkalnej na biurową, z biurowej na magazynową, z mieszkalnej na prowadzenie przedszkola), lecz w art. 71 ust. 1 definiuje zmianę sposobu użytkowania jako „podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń”.

 

Jest to definicja otwarta, bo ustawodawca posłużył się wyrażeniem „w szczególności”, tzn. iż za zmianę sposobu użytkowania mogą być uznane także inne zmiany, które wprost nie są objęte wskazaną definicją, lecz do zdefiniowanych zmian są jedynie podobne.

 

W konkretnym przypadku, zmiana sposobu użytkowania nie musi następować jednocześnie z koniecznością wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. Taki wniosek można wyprowadzić m.in. z brzmienia art. 71 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane, który rozróżnia sytuację zmiany sposobu użytkowania wymagającej wykonania robót budowlanych, od takiej która takich robót nie wymaga.

 

Nie jest możliwa abstrakcyjna ocena prawna, czy zmiana funkcji gospodarczej w potocznym znaczeniu tego słowa (np. z biura na szkołę, z warsztatu na sklep itd.) będzie zmianą w rozumieniu Prawa budowlanego, bowiem należy badać zmianę czynników opisanych w przytoczonej powyżej definicji.

 

Co więcej, w orzecznictwie przyjęto, że zmianą sposobu użytkowania może być nawet zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego2.

 

Za stan bazowy (wyjściowy) do zmiany należy uznać sposób użytkowania tego obiektu określony w pozwoleniu na budowę lub wcześniejszym zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania, do którego organ nie wniósł sprzeciwu3.

 

Zamiar zmiany sposobu użytkowania obiektu wymaga uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Całościowy opis tej procedury nie jest przedmiotem niniejszego opracowania, lecz szczegółowe zagadnienie związane ze zmianą sposobu użytkowania bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sytuacja taka jest dość powszechna, bowiem duża cześć obszaru Polski nie jest objęta planami miejscowymi, a często w tym samym budynku można prowadzić różną rodzajowo działalność, bez konieczności dokonywania adaptacji, które mogłyby zostać uznane za roboty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego.

 

 

Co z decyzją o warunkach zabudowy, gdy zmiana sposobu użytkowania nie wymaga robót budowlanych a obiekt nie znajduje się na terenie objętym mpzp

 

Procedurę zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania określa art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Poza innymi załącznikami, cytowany przepis wymaga załączenia do zgłoszenia: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

 

Czy jednak zawsze konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy obiekt znajduje się na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego?

 

Ustawa – Prawo budowlane nie definiuje cech merytorycznych decyzji o warunkach zabudowy jaka ma być załączona do zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania i nie określa ewentualnych wyjątków od tego obowiązku.

 

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymprzewiduje natomiast wydanie odrębnej decyzji o warunkach zabudowy „na zmianę sposobu użytkowania”. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 (dot. decyzji lokalizacyjnych inwestycji celu publicznego – uwaga własna TW) i art. 86 (dot. stare plany miejscowe – uwaga własna TW), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z ostatnią częścią cytowanego przepisu, przepis art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się odpowiednio.

 

Przepis art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowany odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie opisanego powyżej odesłania, określa kiedy nie jest wymagane wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (tu: decyzji o warunkach zabudowy). Zgodnie z tym przepisem, nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (a tym samym odpowiednio także decyzji o warunkach zabudowy) roboty budowlane:

polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę.

 

W analizowanej tu sytuacji, punkt 1) nie znalazłby zastosowania, bowiem opracowanie dotyczy przecież zmiany sposobu użytkowania. Jednak brak obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy także sytuacji, gdy roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę (sporne jest jedynie czy ten wyjątek dotyczy robót objętych zgłoszeniem robót).

 

Natomiast w niniejszej sprawie przyjęto założenie, iż żadne roboty budowlane nie będą w ogóle wykonywane (ani takie, które wymagają pozwolenia na budowę, ani takie które wymagałyby zgłoszenia).

 

Przedstawiony tu problem prawny był przedmiotem analizy w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mimo niejasnych językowo odesłań, sądy stanęły na stanowisku, iż w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu, która nie wymaga wykonania żadnych robót budowlanych, na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy5.

 

Sądy administracyjne wskazały wprost, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, związana ze zmianą funkcji bez wykonania robót budowlanych nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazana norma (tj. nakazująca uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby zmiany sposobu użytkowania) dotyczy bowiem robót budowlanych, a zatem istnieją podstawy do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych.

 

 

Podsumowanie

 

Obecnie uznać należy za dominujące stanowisko, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która nie wymaga wykonania żadnych robót budowlanych, nie wymaga również uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

 

Stanowisko, takie należy w pełni podzielić. W przypadku niewykonywania robót budowlanych w związku z procedurą zmiany sposobu użytkowania, to organ oceniający zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowanie dysponuje samodzielnością w ocenie zgodności nowego sposobu użytkowania z zasadami ładu przestrzennego.

 

Taka wykładnia stanowi znaczne ułatwienie dla inwestorów, w szczególności znacznie przyspiesza procedurę zmiany sposobu użytkowania w sytuacjach najprostszych, gdy następuje jednak zmiana sposobu użytkowania, ale nie wymaga ona wykonania żadnych prac adaptacyjnych stanowiących roboty budowlane.

 

O procedurach budowlanych pisaliśmy także tutaj: http://dsklegal.pl/artykuly/przystapienie-do-uzytkowania-obiektu-budowlanego/.

 

 

 

 

1 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, Dz. U. z 2018 roku, poz. 1202 z późn. zmianami.

2 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 476/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

3 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 roku, sygn. akt II OSK 306/06, SIP LEX 339645.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2017 roku, poz. 1073 z późn. zmianami.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2013 roku, sygn. akt II SA/Kr 1057/13, SIP LEX 1398352; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 września 2010 roku, sygn. akt IV SA/Po 226/10, SIP LEX 758454, wyrok Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 roku, sygn. akt II SA/Gl 1000/07, SIP LEX 548881, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 roku, sygn. akt II SA/Wa 1841/06, SIP LEX 308033, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 roku, sygn. akt II OSK 1802/08, SIP LEX 589044.