Artykuły
Podział nieruchomości nieobjętej planem miejscowym i bez decyzji o warunkach zabudowy

Podział nieruchomości nieobjętej planem miejscowym i bez decyzji o warunkach zabudowy

W polskiej praktyce obrotu nieruchomościami (w tym nieruchomościami inwestycyjnymi) zdarza się często, że nie są one objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani też nie wydano wobec nich decyzji o warunkach zabudowy. W aspekcie biznesowym, inwestorzy często widzą potrzebę podziału nieruchomości jeszcze przed wdrożeniem procedury budowlanej w szerokim ujęciu (tzn. jeszcze przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenia na budowę). Czy w takiej sytuacji w ogóle możliwy jest – w obecnym stanie prawnym – podział geodezyjny nieruchomości? 

Poniższy artykuł nie ma charakteru kompleksowego, lecz dotyczy jedynie szczegółowego zagadnienia czy brak miejscowego planu i brak decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia wdrożenie procedury podziałowej. Dla uproszczenia rozważań, poza ich zakresem pozostaje podział nieruchomości rolnych.

 

 

Podział nieruchomości a plan miejscowy i decyzja o warunkach zabudowy

 
Punktem wyjścia poniższych rozważań jest brzmienie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która reguluje dopuszczalność i tryb podziału nieruchomości.
 
Art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami1 (dalej także jako ugn), wprowadza zasadę, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, a w razie braku tego planu stosuje się art. 94 ugn. To ten ostatni przepis i jego wykładnia ma największe znaczenie dla analizowanego tematu. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ugn, w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
 
 
Dopuszczalność podziału nieruchomości nieobjętej planem miejscowym i decyzją o warunkach zabudowy
 
Za wiodący, w zakresie szczegółowego problemu prawnego, należy tutaj uznać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 czerwca 2007 roku2. Przedstawiono w nim stanowisko, że dokonanie podziału nieruchomości wymaga uprzedniego stwierdzenia, czy dla terenu na którym jest położona, został sporządzony plan miejscowy – bowiem jeśli nie, to konieczne jest kolejne ustalenie – czy istnieje obowiązek sporządzenia planu. Ustalenie to determinuje dalsze postępowanie – albo zawieszenie postępowania podziałowego do czasu uchwalenia planu (art. 94 ust. 3 ugn – gdy taki obowiązek istnieje), albo dokonanie podziału, jeżeli jest zgodnie z przepisami odrębnymi lub decyzją o warunkach zabudowy o zagospodarowania terenu, o ile wcześniej została wydana (art. 94 ust. 1 ugn w brzmienie obowiązującym do 2007 roku). Wyrok ten został wydany jeszcze na tle poprzedniej redakcji art. 94 ust. 1 ugn, przed zmianą dokonaną art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 roku3, zmieniającego ugn z dniem 22 października 2007 roku. W starym stanie prawnym ustawodawca nakazywał uwzględnić decyzję o warunkach zabudowy, tylko gdy została wydana przed złożeniem wniosku o podział nieruchomości.
 
W mojej ocenie, pogląd ten pozostaje aktualny po zmianie normatywnej dokonanej w 2007 roku. W aktualnym brzmieniu użycie spójnika alternatywy rozłącznej „albo” nakazuje przyjąć, że wynik wykładni w tym zakresie jest tożsamy z poprzednim stanem prawnym, tzn. decyzję o warunkach zabudowy należy wziąć pod uwagę, tylko gdy została wydana4,
 
Wyrażano jednak poglądy, że w przypadku braku planu miejscowego i braku decyzji o warunkach zabudowy dla danej działki ewidencyjnej, jej podział w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niedopuszczalny. W mojej ocenie – ani zasady wykładni językowej, ani wykładni systemowej i funkcjonalnej, na tle interpretacji art. 94 ust. 1 ugn nie pozwalają przyjąć takiego wniosku.
 
Niejednokrotnie poglądy te w pewnym sensie wyrwane są z kontekstu stanu faktycznego i stanu prawnego konkretnej sprawy. Między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014 roku5 wyrażono pogląd, że procedura podziału nieruchomości ma charakter dwuetapowy. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, iż celem pierwszego postępowania (pierwszego etapu) jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań (drugiego etapu) jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
 
Tak skonstruowanej tezy uzasadnienia cytowanego wyroku nie można odczytać jako obowiązku wdrożenia dwuetapowej procedury. Po pierwsze, pogląd ten wyrażono na tle postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w którym niezwykle szeroko opisano zasady ewentualnego podziału nieruchomości. Po drugie, takiej sekwencji, tj. obligatoryjnego poprzedzania decyzji o zatwierdzeniu podziału decyzją o warunkach zabudowy nie można uznać za obligatoryjną. Przemawiają za tym zasady wykładni językowej (użycie spójnika „albo”), w tym w ujęciu historycznym (w stanie prawnym przed 2007 roku wprost wskazano, że decyzję o warunkach zabudowy należy uwzględnić o ile została wydana), a wynik wykładni językowej nie jest sprzeczny z zasadami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie ma ani systemowej, ani aksjologicznej potrzeby obligatoryjnego poprzedzania postępowania podziałowego decyzją o warunkach zabudowy, bowiem w ramach takiego postępowania, organ je prowadzący musi uwzględnić wszystkie adekwatne przepisy odrębne, w tym te dotyczące ładu przestrzennego.
 
 
Podsumowanie
 
Wydaje się, że przedstawiony powyżej stan prawny i stan orzecznictwa sądowego, pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, iż mimo braku dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przy braku obowiązku sporządzenia planu) i przy braku wydanej dla danego terenu decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczalny jest podział geodezyjny nieruchomości, o ile podział taki jest zgodny z przepisami odrębnymi. Przepisy te nie są w ustawie wymienione, ale najistotniejszą tezą niniejszego opracowania jest to, że brak planu i brak decyzji o warunkach zabudowy nie jest bezwzględną przeszkodą dla podziału nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

 

O problemach prawnych związanych z realizacją inwestycji budowlanych pisaliśmy także tutaj: https://dsklegal.pl/artykuly/jak-przeniesc-pozwolenie-na-budowe-na-nowego-inwestora/

 

 

 

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, tj. Dz.U. z 2018 roku, poz. 2204.

2 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2007 roku, I OSK 723/06, LEX 335135.

Ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2007 roku, Nr 173, poz. 1218).

Wydaje się, że tylko gdy jest decyzją ostateczną na moment orzekania decyzją o podziale nieruchomości.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 roku, sygn. akt II OSK 651/13, LEX 1664502.

W polskiej praktyce obrotu nieruchomościami (w tym nieruchomościami inwestycyjnymi) zdarza się często, że nie są one objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani też nie wydano wobec nich decyzji o warunkach zabudowy. W aspekcie biznesowym, inwestorzy często widzą potrzebę podziału nieruchomości jeszcze przed wdrożeniem procedury budowlanej w szerokim ujęciu (tzn. jeszcze przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenia na budowę). Czy w takiej sytuacji w ogóle możliwy jest – w obecnym stanie prawnym – podział geodezyjny nieruchomości? 

Poniższy artykuł nie ma charakteru kompleksowego, lecz dotyczy jedynie szczegółowego zagadnienia czy brak miejscowego planu i brak decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia wdrożenie procedury podziałowej. Dla uproszczenia rozważań, poza ich zakresem pozostaje podział nieruchomości rolnych.

 

 

Podział nieruchomości a plan miejscowy i decyzja o warunkach zabudowy

 
Punktem wyjścia poniższych rozważań jest brzmienie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która reguluje dopuszczalność i tryb podziału nieruchomości.
 
Art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami1 (dalej także jako ugn), wprowadza zasadę, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, a w razie braku tego planu stosuje się art. 94 ugn. To ten ostatni przepis i jego wykładnia ma największe znaczenie dla analizowanego tematu. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ugn, w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
 
 
Dopuszczalność podziału nieruchomości nieobjętej planem miejscowym i decyzją o warunkach zabudowy
 
Za wiodący, w zakresie szczegółowego problemu prawnego, należy tutaj uznać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 czerwca 2007 roku2. Przedstawiono w nim stanowisko, że dokonanie podziału nieruchomości wymaga uprzedniego stwierdzenia, czy dla terenu na którym jest położona, został sporządzony plan miejscowy – bowiem jeśli nie, to konieczne jest kolejne ustalenie – czy istnieje obowiązek sporządzenia planu. Ustalenie to determinuje dalsze postępowanie – albo zawieszenie postępowania podziałowego do czasu uchwalenia planu (art. 94 ust. 3 ugn – gdy taki obowiązek istnieje), albo dokonanie podziału, jeżeli jest zgodnie z przepisami odrębnymi lub decyzją o warunkach zabudowy o zagospodarowania terenu, o ile wcześniej została wydana (art. 94 ust. 1 ugn w brzmienie obowiązującym do 2007 roku). Wyrok ten został wydany jeszcze na tle poprzedniej redakcji art. 94 ust. 1 ugn, przed zmianą dokonaną art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 roku3, zmieniającego ugn z dniem 22 października 2007 roku. W starym stanie prawnym ustawodawca nakazywał uwzględnić decyzję o warunkach zabudowy, tylko gdy została wydana przed złożeniem wniosku o podział nieruchomości.
 
W mojej ocenie, pogląd ten pozostaje aktualny po zmianie normatywnej dokonanej w 2007 roku. W aktualnym brzmieniu użycie spójnika alternatywy rozłącznej „albo” nakazuje przyjąć, że wynik wykładni w tym zakresie jest tożsamy z poprzednim stanem prawnym, tzn. decyzję o warunkach zabudowy należy wziąć pod uwagę, tylko gdy została wydana4,
 
Wyrażano jednak poglądy, że w przypadku braku planu miejscowego i braku decyzji o warunkach zabudowy dla danej działki ewidencyjnej, jej podział w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niedopuszczalny. W mojej ocenie – ani zasady wykładni językowej, ani wykładni systemowej i funkcjonalnej, na tle interpretacji art. 94 ust. 1 ugn nie pozwalają przyjąć takiego wniosku.
 
Niejednokrotnie poglądy te w pewnym sensie wyrwane są z kontekstu stanu faktycznego i stanu prawnego konkretnej sprawy. Między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014 roku5 wyrażono pogląd, że procedura podziału nieruchomości ma charakter dwuetapowy. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, iż celem pierwszego postępowania (pierwszego etapu) jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań (drugiego etapu) jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
 
Tak skonstruowanej tezy uzasadnienia cytowanego wyroku nie można odczytać jako obowiązku wdrożenia dwuetapowej procedury. Po pierwsze, pogląd ten wyrażono na tle postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w którym niezwykle szeroko opisano zasady ewentualnego podziału nieruchomości. Po drugie, takiej sekwencji, tj. obligatoryjnego poprzedzania decyzji o zatwierdzeniu podziału decyzją o warunkach zabudowy nie można uznać za obligatoryjną. Przemawiają za tym zasady wykładni językowej (użycie spójnika „albo”), w tym w ujęciu historycznym (w stanie prawnym przed 2007 roku wprost wskazano, że decyzję o warunkach zabudowy należy uwzględnić o ile została wydana), a wynik wykładni językowej nie jest sprzeczny z zasadami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie ma ani systemowej, ani aksjologicznej potrzeby obligatoryjnego poprzedzania postępowania podziałowego decyzją o warunkach zabudowy, bowiem w ramach takiego postępowania, organ je prowadzący musi uwzględnić wszystkie adekwatne przepisy odrębne, w tym te dotyczące ładu przestrzennego.
 
 
Podsumowanie
 
Wydaje się, że przedstawiony powyżej stan prawny i stan orzecznictwa sądowego, pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, iż mimo braku dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przy braku obowiązku sporządzenia planu) i przy braku wydanej dla danego terenu decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczalny jest podział geodezyjny nieruchomości, o ile podział taki jest zgodny z przepisami odrębnymi. Przepisy te nie są w ustawie wymienione, ale najistotniejszą tezą niniejszego opracowania jest to, że brak planu i brak decyzji o warunkach zabudowy nie jest bezwzględną przeszkodą dla podziału nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

 

O problemach prawnych związanych z realizacją inwestycji budowlanych pisaliśmy także tutaj: https://dsklegal.pl/artykuly/jak-przeniesc-pozwolenie-na-budowe-na-nowego-inwestora/

 

 

 

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, tj. Dz.U. z 2018 roku, poz. 2204.

2 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2007 roku, I OSK 723/06, LEX 335135.

Ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2007 roku, Nr 173, poz. 1218).

Wydaje się, że tylko gdy jest decyzją ostateczną na moment orzekania decyzją o podziale nieruchomości.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 roku, sygn. akt II OSK 651/13, LEX 1664502.